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PPP模式的10大社会意义

2015-07-02 12:43 娄底新闻网 万大江 廖永华

近年来,随着城镇化进程的加速推进,基础设施和公共服务建设需求以及地方政府债务量的激增,为将市场机制引入到基础设施建设的投融资,PPP模式被加速提上日程。

PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

4月18日,国家发展改革委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》,5月13日,李克强总理主持召开国务院常务会议,部署推广政府和社会资本合作模式。5月19日,国务院转发了财政部等部委制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,5月25日,国家发展改革委在委门户网站开辟PPP项目库专栏,公开发布PPP推介项目1043个,总投资1.97万亿元。一时之间,PPP成为当前最热门、最火爆的词汇和话题,PPP模式进入正式推广实施阶段,各地PPP项目如雨后春笋般层出不穷。PPP模式为何如此魅力无限,笔者总结梳理了其10大社会属性。

其一:有效控制建设费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。而且PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,降低项目完工风险和资金风险,更好的将民间资本和政府工作结合起来,推动社会事业建设。

其二:有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府负责政策制定与规划,而由民间组织落实运营服务,这样不仅可以将民众力量引入公共服务的进程当中,强化公民意识与社会认同感,同时提高资源使用效能和建设、运营效率,使政府从过去的基础设施公共服务提供者转化为监管者,从而保证建设及服务质量。通过对现有公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革,可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本;对因提供公共服务而形成的政府债务,可通过更有效的PPP合同进行债务重组;通过让社会资本进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域,达到发挥财政资金的引导作用,调动社会资本并发挥各自优势,达到减轻政府财政负担的目的。

其三:促进投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能促进投融资体制改革,同时推动在项目设计、施工、管理等方面的革新,提高公共工程的建设和管理水平,提高办事效率,传播先进管理理念和经验,提高地方政府的战略规划、项目管理和谈判能力,并掌握管理长期、复杂合同的技能。

其四:帮助政府改善发展模式。政府部门和民间机构可以取长补短,发挥政府部门和民营机构各自的优势,弥补双方不足,形成长期互利,以最佳效率为公众提供高质量的服务,促进社会整体进步。

其五:提高项目投资效率。与普通项目相比,PPP项目的债权和股权投资者往往会对项目进行更严格的尽职调查。市场规律会迫使投资者尽可能提高项目质量,以确保项目的商业可行性。私营合作者承担设施的维护和运营成本,有助于提高项目的设计和施工质量,促使其为项目引入新的技术、技巧、专业知识和经验,优化项目投资和维护方案,将项目成本最小化,从而减少公共资金预算,避免低效投资。

其六:合理分配风险。PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权,有利于降低项目建设、运营成本。完善的PPP项目能基于竞争将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者,从而提高资源使用效率。

其七:有利于提高公共部门管理水平。为实施PPP项目,政府部门应以全新方式统筹推进,并启动相应改革。利用PPP项目提高公共服务领域的竞争程度,完善公共采购服务。由于PPP是一种长期项目模式,其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架,这就要求政府部门必须严格财政纪律,做可信的合作者。这种来自外部市场的压力会提升政府部门的管理水平。

其八:应用范围广泛。该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目建设的多种限制,可适用于城市道路、铁路、机场、医院、学校等各类市政公用事业。

其九:经济发展带动能力强。在目前我国经济增长步入“新常态”,宏观经济下行影响,各地基础设施投资压力较大,能够引入、盘活社会资本的PPP模式在地方政府融资过程中势必发挥重要作用。一方面可以缓解城镇化建设资金压力,另一方面或将成为地方融资平台转型的方向。

其十:促成公共利益最大化。PPP模式的应用范围一般是落在基础设施领域,在建设过程中和竣工后,设备升级、专业维护等方面的配套服务与其建设密不可分,且基础设施具有长期使用的特征,相关配套服务不是一次、两次能够解决,而是一个长期的合作过程,把相关维护、升级等配套服务交由社会资本方承担,使PPP项目较政府采购而言呈现出“工程”加“服务”的升级特点,形成有效激励约束机制,提高社会效益和经济效益,促成公共利益最大化,

总之: PPP模式能有效结合政府和社会资源的优势,提高公共服务的质量和效率,不仅是微观层面的操作模式升级,更是宏观层面的体制机制变革,是国家确定的重大经济改革任务,是加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。(编辑/周伟)

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