退耕还林政策与可持续发展

[摘要]  本文通过分析退耕还林工程粮食政策背景和地方政府对工程实施存在的问题，揭示了今后退耕还林将进行重大调整的趋势，同时，对如何落实中央提出的科学发展观，促进退耕还林工作可持续发展进行了一些反思。

1  引言

退耕还林是国家作为西部开发的根本和切入点，是继天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北及长江流域防护林工程后，以保护植被遏制水土流失和土地沙漠化加剧的又一个生态保护工程。无论是从地理覆盖范围、参与人数和农户数，还是从财政预算规模和政府的人力投入上看，退耕还林工程都首屈一指。在国家优惠政策的吸引下，该项目极大地调动了当地农民的积极性，工程进展顺利。然而，该工程历时较长，花费巨大，令人担心的是：作为该工程的倡导及支持者，国家是否有足够的耐心和实力支撑这项庞大的工程，将来的粮食政策会不会变；工程结束后，国家的优惠政策被取消，在没有其他收入来源的情况下，作为该项工程的执行者，农民们迫于生计是否会重新“退林还耕”？这是关系到退耕还林的粮食政策与可持续发展的问题，很值得大家探讨。

2  退耕还林的政策背景

任何事物的产生和发展都有它的根源，退耕还林是人类社会经济发展到一定时期的产物，在美国和欧洲一些国家早就开展了这项工程。我国启动这项投资巨额的退耕还林工程，自然也有其经济和政策背景，如果说植被遭受破坏，水土流失严重，洪水泛滥成灾是退耕还林的前提，那么粮食大量库存是退耕还林政策经济的主要背景。

2.1 退耕还林与特大洪水

国家对退耕还林、水土保持的关注始自建国之初，其后的几十年由于众所周知的原因，我国退耕及恢复植被工作进展缓慢，呈点上治理面上破坏的格局。1997年的黄河断流,1998年的长江特大洪水、2000年持续的沙尘天气使国家和人民对生态的破坏有了切肤之痛，于是才有了2002年国家退耕还林条例的出台，因此，退耕工程与1997年的黄河断流和1998年的长江洪水所造成的巨大损失和中央对于西部长江、黄河上流水土流失、生态破坏，特别是长江洪水与黄河断流问题紧迫性的认识有着紧密的关系。

2.2 退耕还林与粮食政策

退耕还林工程发起的一个重要政策背景，是我国上个世纪90年代中后期出现的粮食过剩和1998年的粮食购销体制改革。自1996年粮食产量越过5亿吨后，到2000年之前粮食生产一直保持在高水平。再加上1995年至1998年粮食净进口2500万吨，导致粮食年总供给量大于消费量，出现了过剩。到1997年末，国家粮食库存量已经达到2亿吨。1998年国家粮食库存进一步增加到2.5亿吨以上，而农民的存粮在1998年底达人均662公斤，扣除自给性生产、生活所需后，人均余粮约在250公斤左右，农民余粮的总量当在2.25亿吨。这样到1998年，我国全社会的粮食总库存大致相当于一年的粮食产量。

与粮食供大于求相对应的，是1995年之后国家对粮食实行的保护价敞开收购政策及其带来的国有粮食部门亏损挂帐迅速增加。从1996年至1998年第一季度的短短两年间，国家粮食亏损竟高达近十亿元。为实现保证国家粮食产量稳定（和增加）以及减少国有粮食部门巨额亏损的双重目标，1998年中央出台了新的以“敞开收购，垄断粮源，顺价销售”操作方式存在内在矛盾，虽然在中央政府的压力之下国有粮食部门短期内不得不执行后者，但最终必然缺乏积极性长期去全面、长期地执行中央政策以垄断粮源。同时，由于农村地域广大，私商早已形成规模庞大的经营性群体，限制私商进入粮食收购市场的政策由于其监督成本过高而根本无法实施。一旦垄断粮源无法实现，就会出现相对于国家保护收购价格外的更低市场价格，顺价销售政策难以成功，于是出现了国有粮库不能销售存粮，收购的高价位粮食大量积压，并在农业发展银行形成巨额挂帐，造成“（粮库）存不下，（财政）补不起、（顺价）销不掉”的局面。退耕还林工程政策正是在上述背景下出台的。中央政府想通过退耕还林工程，消化国有粮食部门的库存（“老粮”），并同时减少财政贴息负担，暗补国有粮食企业的亏损。然而，随着退耕还林开始后的迅速扩张，2003年下半年开始粮食价格上涨，想通过退耕还林来扭转粮食企业亏损的目的无法实现。

3  退耕还林政策的可塑性

退耕还林补贴方案的高额度和单一化，以及退耕还林的迅速扩张，有其深刻的体制和政策原因，尤其与中国近年来粮食政策和地方治理结构中存在的问题有着非常密切的关系。而2004年工程进行的重大调整，也反映了中央政府针对前期退耕还林的高速度扩张带来的一系列问题和我国粮食市场形势变化的一种主动纠编。

3.1补贴单一化、扩张速度与地方治理问题

补贴标准单一化的另外一个原因是我国在地方治理方面存在的严重问题。如果交由地方政府根据地区、农户乃至地块等具体情况制订不同补贴水平，由此带来的成本，以及在此情况下几乎必然出现的地方政府道德风险（高估退耕地块机会成本并要求超额补贴），显然影响了中央政府就补贴水平与地方政府协商的意愿。于是中央干脆制定了同流域内的统一补偿标准，这当然在一定程度上节约了交易成本，但其代价必然是补贴成本大幅度增加。

实际上，在退耕还林实施过程中，我国地方治理中存在的一些严重问题也有充分反映：正是相对高标准的补贴，以及工程的政策安排（通过地方政府之手发放补贴）在相当大程度上了激励地方政府为实现其自身利益来迅速扩张退耕还林规模。虽然地方政府必须负责工程的组织实施，而且退耕还林地区所需检查验收、兑现、管护等工作费用由地方承担，但就发放给农民的补贴而言，中央政府是全额支付的。粮食和现金补贴都由财政部支付，并通过地方政府下发。在这种情况下，很多地方政府倾向于把退耕还林工程当成某种程度的“免费午餐”，试图从中渔利。而且，为了增加这种机会，地方政府往往倾向于超中央预定指标组织农民大规模进行退耕，并在事后与中央政府进行讨价还价，要求追加退耕指标和相应补贴。超计划完成任务意味着国家面临超计划的资金要求，必然产生超计划的财政负担。

少数地方发现，在退耕还林过程中出现地方治理问题，地方政府对农民补助有所克扣的情况十分普遍，特别是发生在每亩20元现金补助上（现金主要由乡镇政府发放）。现金兑现中的克扣形式也比较多样，比如为抵缴农民欠税、村级领导组织退耕所需工作经费、村级集体组织种苗所需运费、退耕后的林木管护费、退耕登记造册费、种苗费等等，使中央退耕还林政策到地方大打折扣。

有些地方在退耕还林过程中还出现治理问题。比如：2003年夏在我省某地区的调查发现，干部将山地中的苗圃挖掉，然后再“退耕还林”，以扩大退耕面积。干部谎报退耕面积，骗取资金的情况也屡有出现。根据国家政策的要求，退耕还林应该实施“退一还二”的措施，在该地区被称为“荒山配套”，要求退1亩耕地，需要配1亩荒山（荒山只补偿一年50元每亩种苗费）。由于该地区没有荒山，结果出现了强制农民用耕地配套，但所得补偿只按照荒山标准的情况。加上基层政府往往挪用补贴以抵补税费，通过退耕工程的补贴扣除来完成收缴任务。由此产生了不少纠纷。

3.2退耕还林政策调整与粮食市场变化

退耕还林作为一项耗资巨大，覆盖范围广泛的生态保护工程。但为什么这个被中央和地方都认为有利的工程，到了2003年底和2004年初却出现了大调整呢？其原因也是复杂的。最主要的原因，是2003年开始国内粮食市场供求关系中开始出现的重大变化和随之出现的粮食价格迅速上升的影响。

从粮食市场来看，在90年代后期粮食保护价导致粮食供需失衡，库存大幅度增加的情况下，国家无力支付保护价巨额成本，从而不得不调整保护价政策，并不可避免地带来粮食市场价格低迷，粮食连续减产。在1999年-2001年三年中，全国粮食总产量累计减少600亿公斤。2002年粮食总产量有所增加，达到4600亿公斤，比上年增产1%。到2003年全国粮食总产减少到4.32亿吨。但近年来我国粮食消费需求大致在4.8-4.9亿吨，而粮食产量已经连续三年徘徊在4.5-4.6亿吨，每年产需缺口在2500万-3500万吨，主要由库存变化来填补缺口，结果是粮食库存大幅下降。

在上述背景下，退耕还林政策的推出加速了粮食市场供求关系的转折。退耕还林补助粮全国预计今后每年约2000万吨。加上近几年粮食出口大幅增加，也减少了国内存量，加快了国内粮食供需关系的转折。在多种力量的综合作用下，小麦、玉米、水稻等主要粮食品种的价格普遍走高。显然粮食价格上涨和退耕还林工程进度的纠偏式调整不可避免。

3.3 退耕还林工程进行调整的一些其他背景

粮食价格和财政支付能力问题固然是退耕还林政策大幅度调整的主要原因，但退耕过程中出现的一些其他问题也使得工程进行调整成为必然。主要表现在以下几个方面：

3.3.1农民参与决策的程度和选择权

在工程前期工作方面和工程实施过程中，农民的参与权和选择权是一个很重要的方面，因为这关系到是否适地适树、工程实施是否公平和经济合理等问题。而我们的调查分析发现：在前期工作方面，绝大多数农民（约占79%）反映虽然政府作过有关的动员工作，但却没有向他们征求有关工程实施方案方面的情况。退耕户中绝大多数农户在确定退耕地块、退耕面积、退耕地上种植的树种等方面也都没有选择权。

3.3.2工程实施经费问题

这是我们调查中地方干部反映较多的问题。虽然自2002年开始，中央向各省发放了一定的行政经费，但远远不能跟上工程需要。况且，这样的经费根本不会到达县级单位。参与退耕的县多为贫困县，依靠国家财政扶持解决日常政府开支，普遍没有经济实力资助退耕还林工程需要。随着退耕还林工程规模的扩大，工程实施部门的财政压力日益增大，出现工程质量降低，检查验收不到位、克扣农民以解决行政经费的现象。因此，由于经费紧，人力资源不足，规划设计，炼山整地造林验收的工作也就粗放，质量差，管理往往不能到位，出现了任务的完成与质量呈反差趋势。

3.3.3补贴兑现问题（粮食、现金、种苗的发放）

虽然中央非常重视补贴及时足额发放给农民，但地方在实施过程中克扣现象仍十分普遍。特别是每亩20元现金的发放上。名目、理由繁多。使农村税费体制的遗留问题和工作经费不足的问题凸显出来。我们的调查发现：在政策兑现过程中地方政府有所克扣农民补助的情况是十分普遍的。这种克扣主要发生在每亩20元现金补助上，粮食补助兑现的情况好于现金发放的情况。

3.3.4退耕还林的成活率问题

林业部门和地方政府是根据正式上报的成活率数据确定补助发放与否和发放多少的。绝大多数的情形是地方政府对成活率的认可是就高不就低，这样可以使较多的农民领到补助。在检查之前动员补植成为退耕工作中的一个普遍现象。我们通过多次实地调查，成活率普遍低于国家规定的85%，而且，在这几年里成活率没有上升，多数地方反而呈逐渐下降的趋势。这还是补植以后的情况。据农民反映，补植以前，成活率在40%以下的情形十分普遍。退耕还林成活率低下和年年检查，年年补植的情况，引起了多重担忧，每亩50元的种苗费已经开始不足。地方政府一方面呼吁增加财政投入，一方面开始在农民的补助粮食和现金上找出路，增添了克扣农民补助的理由。

3.3.5退耕还林规划和实施

无论退耕还林规划设计本身，还是退耕还林的实施过程都存在着一系列问题，而规模扩张过快使这些问题进一步凸现。根据国土部与农业部门的统计坡度25度以上坡耕地面积早以退完，坡度15度以上的坡耕地面积也退了75%，但根据林业部门的统计，坡度在25度以上的坡耕地至少还有35%没退下。而且，前几年退耕，实际上大概有38%以上退耕地显坡度低于15度的坡耕地，甚至是平地，而退耕还林明确规定退耕的主要对象是坡度大于25度的坡耕地，实施时却退了平地。所以说规划设计本身就存在着问题，对规划进行调整是迟早的问题。

3.3.6退耕还林的可持续性

我们只要纵观退耕还林的发展过程就不难发现，在退耕还林工程已经进行五年之后，如果取消补贴，农民仍然没有激励继续退耕；而工程对推动参与农民从种植业以外获得收入以实现农业生产结构和农民收入结构转换的目标还远远没有实现。显然，从上述问题中可以看出，目前退耕还林现有政策难以为退耕还林工程描绘出一个十分乐观的前景：如果在未来不多的时期内，参与退耕的农民无法很快实现收入的转换和收入来源多样化，从农户角度观察工程的经济可持续性确实令人堪忧，农民复垦的可能性也将存在。

4 退耕还林存在的风险及发展对策

退耕还林作为一项粮食过剩时期推出的大型生态保护工程，因中央和地方为实现其特定目标而导致推进速度相当快，但在粮食过剩、粮价偏低的背景下，粮食供需势必进行调整，而退耕工程本身又加速了这种供需调整过程，也就同时孕育了工程在开始后较短时间内不得不进行大规模调整的种子。从工程的实施情况看，由于推进过快，并缺乏历史的成功经验，可能带来多方面的风险。，因此要想保持退耕还林的可持续发展，就必须寻求解决这些风险的对策，进一步完善退耕还林政策。

4.1退耕还林存在的风险

首先是财政风险。目前中央政府已经投入将近500亿元，而2003年由于已经退耕1.08亿亩，财政支出将达到200亿元，而未来几年即使进一步控制退耕地的迅速增加，仍将继续有所上升，如果按照退耕还林规划退耕到2亿亩，则每年财政负担还需要加倍。如果考虑到进一步扩大退耕还将减少粮食产量，并支出高额度的国家粮食库存，必将对粮食价格形成更大的向上压力，对应的财政成本将更高，如果采取粮食补助改为现金直补，虽然能减少部分粮食差价补贴，但这对于收支偏紧，未来几年可能不得不为银行体系和社会保障体制改革投入大量资金的中央财政而言，显然构成了一个沉重的负担。从这个意义上看，中央迅速调整新增退耕还林面积的决策是完全必要的，以后几年退耕的计划也必须结合财政成本和退耕收益进行全面考虑慎重决策。

其次是八补贴期间结束后参与退耕农户的就业与收入风险。根据我们进行的实证研究，如果没有国家补贴作为支持，农民将没有激励参与退耕工程，由于工程推行太快，核查和补贴发放工作无法及时跟上，加上地方政府克扣补贴，平均而言农民实际到手的补贴本身并没有使参与农户的总人均纯收入显著增加，与非退耕农户相比，反而有所下降。更让人忧虑的是，因为大部分退耕还林地区经济基础和教育水平低下，非农就业机会相对较少。退耕还林工程的一个关键目标，是通过农业结构调整来增加退耕农户的非种植业收入并没有实现。所以，参与农户向具有可持续性的非种植业转移的前景不容乐观。如果这种情况持续下去，补贴期结束后，农户“退林还耕”的可能性就相当大。无庸讳言，拓开就业渠道，实现富余劳力良性转移是退耕还林必须考虑的事。

第三是参与退耕农户的粮食安全风险，参与退耕的地区普遍是丘陵和山区，人均耕地资源并不丰富，但由于退耕面积普遍较大，退耕后，农民的人均耕地拥有量往往有了大幅度减少，由于耕地面积减少，自然农民的粮食生产业将随之减少，这势必给丘陵和山区的农民带来粮食安全问题。如果退耕面积过大，也会导致参与农户粮食    赋权问题，一旦退耕补贴期结束，除非政府继续保证发放一定数量的粮食，否则复垦不可避免。因此，要巩固退耕还林成果，就必须解决这部分人的口粮问题，在提高科学种田水平、增加复种子数的前提下，还应该拓宽经济渠道、发展多种经营、增加农户收入，这也是退耕还林工程实施后政府不能忽视的问题。

4.2退耕还林的发展对策

综上所述，退耕还林粮食政策还存在着许多问题和风险，针对这些问题和风险中央政府应该采取怎样的政策措施来解决，进而达到可持续发展的目的？恐怕这是退耕还林工程纠编调整的前提。就目前而言,在有限的资金投入下解决我国面临的生态环境保护问题，应该区分轻重缓急，并注重成本有效性。与此同时，在退耕还林的实施过程中,要通过政府多层次增加财政投入等方式及时采取治理措施，改变传统的生产方式来扭转生态进一步恶化的局面,这也是很有必要的，也是今后必须考虑的。退耕还林后如何制定一系列的配套措施，发展退耕还林后续产业，加强林业产业化建设，抓好各项配套工程建设，实行分类经营管理，建立长期稳定的生态效益补偿机制势在必行。退耕还林工作要坚持科学规划，完善政策，加强协调，突出重点，巩固成果，稳步推进的基本思路。近期要在继续推进重点区域退耕还林的同时，把工作重点转到认真搞好“五个结合”，解决好农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题上来。根据不同区域特点，因地制宜，分类指导，采取有效措施，巩固退耕还林成果。坚持以农业为基础，加大基本农田建设，加强小溪流域综合治理，确保退耕农户口粮基本自给；继续搞好以沼气为主的农村能源建设，有效保护林草植被；生态脆弱的地区积极推进生态移民，改善重点区域生态环境，实现农民脱贫致富；发挥市场机制作用，发展后续产业，增加农民收入；继续推进封山禁牧，舍饲圈养，扩大林草保护面积，促进畜牧业的发展。除止之外还必须进一步完善退耕还林相关政策，认真落实退耕还林补助政策，足额兑现到户，取信于民,切实做到退得下、稳得住、能致富、不反弹。否则，如同我们前面的分析所显示的，在没有为这些人口创造足够非种植业，特别是非农就业机会的情况下，通过半运动式的大规模退耕还林解决生态保护问题很难达到目的。